Debaty sejmoweVII Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie realizacji postanowień zawartych w ustawie Prawo energetyczne i aktach wykonawczych do niej

   Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na przesłaną przez pana Marka Borowskiego, wicemarszałka Sejmu RP, przy piśmie z dnia 6 sierpnia br. znak: SPS-0202-2319/99 interpelację pana posła Pawła Bryłowskiego w sprawie realizacji postanowień zawartych w ustawie Prawo energetyczne i aktach wykonawczych do niej uprzejmie proszę o przyjęcie następujących wyjaśnień.    Na wstępie pragnę zwrócić uwagę pana posła na kilka aspektów dotyczących nowych regulacji, w tym właściwości poszczególnych urzędów w sprawach ciepłownictwa, których obszary działania obejmują realizację zadań bezpośrednio związanych z problemami poruszonymi w tej interpelacji, oraz generalnych uwarunkowań, w jakich następuje wdrażanie nowych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (DzU nr 54, poz. 389 z późn. zm.). Ustawa Prawo energetyczne określa, o czym stanowi art. 1 ust. 1, zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, warunki zaopatrzenia w paliwa i energię i ich użytkowania oraz działalność przedsiębiorstw energetycznych i wraz z innymi obowiązującymi ustawami wprowadza wyraźny podział zadań pomiędzy organy administracji rządowej i samorządowej w sprawach o kluczowym znaczeniu dla gospodarki energetycznej, sektora ciepłowniczego i odbiorców.    Stosownie do postanowień przepisów ww. ustawy zadania z zakresu spraw regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji w obszarze koncesjonowanej działalności przedsiębiorstw energetycznych o charakterze monopolu naturalnego realizuje prezes Urzędu Regulacji Energetyki - jako centralny organ administracji rządowej. Do zakresu kompetencji i obowiązków prezesa URE należy regulowanie działalności przedsiębiorstw energetycznych. Regulacja ta ma na celu równoważenie interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii (art. 23 ustawy), m.in. poprzez zatwierdzanie i kontrolowanie taryf paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła dla koncesjonowanych przedsiębiorstw oraz kontrolowanie parametrów jakościowych dostaw i obsługi odbiorców w zakresie obrotu paliwami i energią. Prezes URE rozstrzyga również w pierwszej instancji spory pomiędzy przedsiębiorstwami energetycznymi i odbiorcami energii w zakresie określonym art. 8 Prawa energetycznego oraz współdziała z właściwymi organami w przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym przedsiębiorstw energetycznych. Działalność przedsiębiorstw ciepłowniczych nie podlega koncesjonowaniu oraz rozliczenia kosztów ciepła wytwarzanego w źródłach lokalnych z indywidualnymi odbiorcami w lokalach podlega kontroli Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.    Zaś do właściwości ministra gospodarki należy opracowanie polityki energetycznej państwa oraz określanie warunków planowania i funkcjonowania krajowych systemów energetycznych.    Nadzór nad działalnością przedsiębiorstw ciepłowniczych należy do kompetencji właścicieli, którymi są gminy, minister skarbu państwa i inne podmioty. Do zadań własnych gminy należy planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło na obszarze gminy.    Celem ustawy i wprowadzanych w życie rozporządzeń ministra gospodarki jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego państwa, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, rozwoju konkurencji, przeciwdziałanie negatywnym skutkom naturalnych monopoli oraz to, co jest szczególnie ważne w okresie przejściowym - ochrona interesów odbiorców i minimalizacja kosztów. Ustawa Prawo energetyczne wprowadza zasady rynkowej gospodarki ciepłem jako towarem i wraz z aktami wykonawczymi zapewnia konieczne do tego warunki. Mechanizmy rynkowe tworzone są z jednoczesnym demonopolizowaniem działalności przedsiębiorstw poprzez nałożenie na nie szeregu obowiązków. Wraz z uwolnieniem cen ciepła nastąpiło ich stopniowe urynkowienie.    W poprzednim okresie ceny ciepła były utrzymywane na niskim poziomie, znacznie poniżej rzeczywistych kosztów, co pociągało za sobą dotowanie poszczególnych przedsiębiorstw, co doprowadziło do zniekształcenia mechanizmów ekonomicznych w gospodarce oraz niskiej efektywności i braku zainteresowania racjonalnym użytkowaniem ciepła. W wyniku tego straty cieplne budynków są w Polsce ponad dwukrotnie wyższe niż w krajach Unii Europejskiej o podobnych warunkach klimatycznych, a tym samym wyższe są również koszty ogrzewania tych budynków. Udział opłat za ciepło na ogrzewanie i przygotowanie wody użytkowej w opłatach za użytkowanie lokalu w przeciętnej polskiej rodzinie jest znaczący i dochodzi niejednokrotnie do 80% tych opłat. Tak więc wszelkie podwyżki cen ciepła wprowadzane przez przedsiębiorstwa ciepłownicze, ze względu na wzrost kosztów jego dostarczania, mogą budzić wśród odbiorców zrozumiały sprzeciw. Dlatego też przedsiębiorstwa ciepłownicze, wprowadzając uzasadnione podwyżki cen ciepła, powinny zabiegać o zrozumienie i akceptację odbiorców oraz podejmować działania racjonalizujące zużycie ciepła, zarówno u siebie jak i u odbiorców. Jest to szczególnie istotne w okresie przejściowym, gdy następuje przechodzenie do cen ekonomicznych, ustalanych przez przedsiębiorstwa na podstawie uzasadnionych kosztów.    Do końca 1998 r. obowiązywały regulacje cen ciepła określane przez ministra finansów na podstawie ustawy o cenach, który ustalał maksymalne wskaźniki wzrostu cen ciepła obowiązujące wszystkich sprzedawców ciepła. Ceny ciepła podlegały uzgadnianiu między sprzedawcami i nabywcami.    Od 1 stycznia 1999 r. ceny ciepła dla przedsiębiorstw koncesjonowanych są zatwierdzane przez prezesa URE i nie podlegają one negocjowaniu. Przedsiębiorstwa, które nie muszą posiadać koncesji lub zwolnione przez prezesa URE z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia, wprowadzają je do stosowania przy zawieraniu umów z poszczególnymi odbiorcami, a w przypadku zmiany cen i stawek opłat zmiany należy dokonywać aneksem do umowy.    W tym zakresie warunki cenowe umów sprzedaży ciepła, które dotyczą ceny regulowanej przepisami rozporządzenia ˝taryfowego˝ i mającej charakter ceny maksymalnej, w świetle przepisów Kodeksu cywilnego nie podlegają negocjowaniu. Przedsiębiorstwo ciepłownicze powinno uzasadnić wniosek do prezesa URE lub odbiorcy o zmianę ceny ciepła. Odbiorca powinien zapłacić ustalone przez przedsiębiorstwo nowe ceny i stawki opłat. Odbiorca może wnieść zastrzeżenia do zatwierdzonej taryfy do prezesa URE lub do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.    Zgodnie z art. 5 ustawy Prawo energetyczne dostarczanie paliw lub energii odbywa się na podstawie umowy. Umowa sprzedaży ciepła powinna uwzględniać zasady określone w ustawie o w koncesjach oraz zawierać co najmniej postanowienia dotyczące: ilości, jakości, niezawodności i ciągłości dostarczania i odbioru, ceny, sposobu rozliczeń, odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, okresu jej obowiązywania i warunków rozwiązania.    Rozporządzenie ministra gospodarki z dnia 17 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków przyłączania podmiotów do sieci ciepłowniczych, pokrywania kosztów przyłączenia, obrotu ciepłem, świadczenia usług przesyłowych, ruchu sieciowego i eksploatacji sieci oraz standardów jakościowych obsługi odbiorców (DzU nr 100, poz. 642) zawiera szczegółowe warunki prowadzenia obrotu ciepłem, a w tym wymagania dotyczące postanowień umów sprzedaży ciepła, obowiązki stron umowy, a także przypadki, kiedy przedsiębiorstwo może wstrzymać dostawy ciepła do odbiorcy. Rozporządzenie ministra gospodarki z dnia 6 października 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie ciepłem, w tym rozliczeń z indywidualnymi odbiorcami w lokalach (DzU nr 132, poz. 867 i z 1999 r. nr 30, poz. 30) określa, co powinna zawierać taryfa dla ciepła, w tym sposób wprowadzania zmian cen i stawek opłat w przypadku nielegalnego lub bez zawarcia umowy pobierania ciepła przez odbiorcę.    Ponadto w § 24 ww. rozporządzenie ˝taryfowe˝ uprawnia odbiorców do występowania z wnioskiem o prowadzenie rozliczeń, stosując tylko ceny ciepła, których zasady kalkulacji uwzględniają zwiększone uzasadnione koszty zaopatrzenia w ciepło dla takiego systemu rozliczeń.    Uwzględniając ww. uwarunkowania, można odnieść się do pytań postawionych przez pana posła w interpelacji.    Ad 1. Spory wynikające z umów sprzedaży ciepła pomiędzy przedsiębiorcami ciepłowniczymi i odbiorcami ciepła w zakresie wprowadzenia nowych cen i stawek opłat rozstrzygają sądy powszechne na ogólnych zasadach. Zastrzeżenia do ustalonych przez przedsiębiorstwa ciepłownicze taryf ciepła można zgłaszać do prezesa URE, który zatwierdził taryfę, lub do UOKiK w przypadku przedsiębiorstw, których taryfy nie podlegają zatwierdzeniu. Jeżeli pomiędzy przedsiębiorstwem energetycznym a odbiorcą energii w procesie wdrożenia w życie nowych taryf zaistnieje spór, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne np. co do zmiany warunków umowy sprzedaży energii w zakresie dotyczącym ceny (po wejściu w życie nowej taryfy), wówczas na wniosek strony prezes URE będzie mógł go rozstrzygnąć. O terminie wprowadzenia nowej taryfy decyduje przedsiębiorstwo energetyczne z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 47 ustawy Prawo energetyczne i warunków umowy sprzedaży ciepła. Ustawodawstwo polskie nie przewiduje trybu pilnego rozstrzygania sporów wynikających z wdrażania nowych taryf. Zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo energetyczne prezes URE posiada uprawnienie do nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorstwo energetyczne w przypadku, gdy stosuje ono ceny i taryfy wyższe od zatwierdzonych.    Ad 2. W wyniku wdrażania nowych taryf do Ministerstwa Gospodarki i do URE napływają prośby o interpretację prawną przepisów ustawy Prawo energetyczne i aktów wykonawczych do tej ustawy, jak również skargi odbiorców na nieuzasadniony wzrost cen ciepła. Wszystkie wątpliwe kwestie są na bieżąco wyjaśniane przez Ministerstwo Gospodarki lub URE zgodnie z kompetencjami, a zainteresowanym udziela się pełnej i wyczerpującej informacji. Uzyskane doświadczenia URE we wdrażaniu przepisów ˝taryfowych˝ posłużyły do nowelizacji tego rozporządzenia, polegającej na doprecyzowaniu niektórych rodzących wątpliwości przepisów i wprowadzenia okresu przejściowego dla rozliczeń kosztów ciepła z indywidualnymi odbiorcami w lokalach przy utrzymaniu podstawowych zasad regulacji. Także prowadzone są postępowania wyjaśniające w tych sprawach oraz postępowania administracyjne w trybie art. 8 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne. Należy przy tym wspomnieć, że stosownie do utrwalonego już orzecznictwa Sądu Administracyjnego odbiorcy energii nie mają przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy.    Ad 3. Uprawnienia prezesa URE wynikają z ustawy Prawo energetyczne, która określa zakres jego kompetencji. Prezes URE może być organem rozstrzygającym w sporach dotyczących terminów wprowadzenia nowych taryf, jeżeli spór będzie miał charakter sporu o ustalenie treści umowy sprzedaży energii lub umowy o świadczenie usług przesyłowych, a zawarcie takiej umowy stosownie do postanowień art. 4 ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 i 4 ustawy Prawo energetyczne będzie objęte publicznoprawnym obowiązkiem przedsiębiorstwa energetycznego. Ponadto prezes URE nie reguluje dużej liczby małych przedsiębiorstw ciepłowniczych niepodlegających koncesjonowaniu. W przyszłości zakres regulacji administracyjnej będzie ulegał dalszemu ograniczeniu. W świetle przepisów Kodeksu cywilnego odbiorcę, który zawarł z przedsiębiorstwem energetycznym umowę sprzedaży ciepła, obowiązuje termin wprowadzenia nowej taryfy (§19 pkt 10 rozporządzenia ministra gospodarki z dnia 17 lipca 1998 r.). Odbiorca, który uchyla się od przyjęcia zatwierdzonych taryf, odpowiada na zasadach ogólnych Kodeksu cywilnego za niedotrzymanie warunków umowy.    Ad 4. Przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (DzU z 1995 r. nr 54, poz. 288 z późn. zm.) regulują zasady odwoływania się członków spółdzielni od uchwał jej władz statutowych (postępowanie wewnątrzspółdzielcze). Natomiast ani przepisy ustawy Prawo energetyczne, ani akty wykonawcze do tej ustawy nie regulują tych kwestii. W przypadku powstania sporu między spółdzielnią mieszkaniową jako odbiorcą ciepła a przedsiębiorstwem energetycznym w zakresie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne, właściwym organem do rozstrzygnięcia tego sporu będzie prezes URE. Odpowiedzialność odbiorców wynika z przepisów prawnych i umowy sprzedaży ciepła. Odbiorca nie może odmówić przyjęcia nowej taryfy wprowadzonej zgodnie z prawem i umową sprzedaży.    Ad 5. Obowiązki w zakresie montażu lub wymiany układów pomiarowo-rozliczeniowych służących do rozliczeń pomiędzy przedsiębiorstwem ciepłowniczym i odbiorcą ciepła oraz stanowiących element przyłączy należą do przedsiębiorstwa ciepłowniczego, które jest właścicielem przyłącza. Strony w umowie o przyłączenie lub umowie sprzedaży ciepła mogą ustalić inaczej swoje obowiązki w tym zakresie oraz miejsce podziału własności, eksploatacji i zainstalowania układów pomiarowo-rozliczeniowych. Obowiązek zainstalowania niezbędnych układów pomiarowo-rozliczeniowych dla wprowadzenia opomiarowanego systemu rozliczeń, zgodnie z przepisem § 53 ust. 1 rozporządzenia ˝taryfowego˝ ministra gospodarki z dnia 6 października 1998 r., spoczywa na przedsiębiorstwie ciepłowniczym. Koszty zainstalowania układów pomiarowo-rozliczeniowych ponoszone przez przedsiębiorstwo ciepłownicze są uwzględniane w taryfie zgodnie z zasadami określonymi w ww. przepisach i rzutują na wysokość opłat pobieranych od odbiorcy. W przypadku niewykonania przez przedsiębiorstwo ciepłownicze obowiązków wynikających z przepisów i koncesji mogą być stosowane przez prezesa URE sankcje wynikające z ustawy Prawo energetyczne.    Ad 6. Wstrzymanie dostarczania ciepła może nastąpić jedynie w przypadkach i na warunkach określonych w przepisach § 35 ww. rozporządzenia ministra gospodarki z dnia 17 lipca 1998 r. lub umowie sprzedaży ciepła zawartej z odbiorcą. I tak np. § 35 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż wstrzymanie dostarczania ciepła może nastąpić natychmiast w przypadku pobierania ciepła bez zawarcia umowy sprzedaży ciepła. Oznacza to również takie przypadki, gdy dotychczasowa umowa przestała obowiązywać, a strony nie doszły do porozumienia odnośnie do istotnych postanowień nowej umowy. Natomiast ust. 3 pkt 5 tego paragrafu określa, że jeżeli umowa sprzedaży ciepła nie stanowi inaczej, wstrzymanie dostarczania ciepła może także nastąpić w przypadku, gdy odbiorca zalega z zapłatą należności za dostarczane ciepło. W świetle powyższego należy przyjąć, iż przedsiębiorstwo energetyczne może dokonać wstrzymania dostaw ciepła, gdy wystąpią okoliczności wskazane w przepisach powyższego rozporządzenia bądź określone w umowie z odbiorcą. W przeciwnym wypadku wstrzymanie dostaw ciepła może być nieuzasadnione i wówczas odbiorca ciepła może wystąpić do prezesa URE z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu - jak wyżej wskazano - w trybie art. 8 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne.    Ad 7. Do kompetencji prezesa URE należy ocena działalności i nakładanie kar na koncesjonowane przedsiębiorstwa ciepłownicze i inne podmioty gospodarcze w zakresie wynikającym z ustawy Prawo energetyczne. Przedsiębiorstwa ciepłownicze zobowiązane są do dostosowania umów sprzedaży ciepła do obowiązujących przepisów w celu zapewnienia realizacji swoich obowiązków oraz egzekwowania ich dotrzymywania przez wszystkich odbiorców. Natomiast przepis art. 56 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne nie przewiduje sytuacji, aby przedsiębiorstwu energetycznemu można wymierzyć karę pieniężną na okoliczność ˝blokowania˝ przez spółdzielnie mieszkaniowe wprowadzania nowych taryf.    Pragnę nadmienić, że przy wprowadzaniu regulacji w sektorze energetycznym w żadnym kraju w okresie przejściowym nie udało się uniknąć trudności ani przewidzieć dokładnych skutków wdrażania nowych przepisów prawnych. Zadaniem regulatorów rynku energii, również URE, jest monitorowanie reformy i wnioskowanie o ewentualną nowelizację przepisów prawnych oraz wymuszanie na podmiotach w niej uczestniczących zachowań prorynkowych. Powstałe w poprzednim systemie ustalania cen urzędowych nieprawidłowości w strukturze cen ciepła, wpływające na niską efektywność działalności przedsiębiorstw energetycznych i niską efektywność użytkowania energii oraz braki w zakresie regulacji warunków sprzedaży w umowach, wymagają obecnie likwidacji.    Niemniej pragnę podkreślić, że wprowadzane regulacje służyć będą w dłuższym okresie realizacji celów ustawy Prawo energetyczne, zmierzających do przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli, jakimi jest działalność przesyłowa i dystrybucyjna ciepła, oraz zapewnienia ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów zaopatrzenia odbiorców w paliwa i energię, a jednocześnie doprowadzenia do racjonalnego użytkowania infrastruktury energetycznej i oszczędnego gospodarowania paliwami i energią, co w konsekwencji wpłynie na poprawę kondycji przedsiębiorstw energetycznych i gospodarki kraju.    Mam nadzieję, że powyższe wyjaśnienia związane z obecnymi zasadami kształtowania taryf ciepła oraz uwarunkowaniami we wdrażaniu tych zasad zostaną przyjęte jako wyczerpujące na postawione w interpelacji pytania.    Z wyrazami szacunku    Podsekretarz stanu    Henryk Ogryczak    Warszawa, dnia 26 sierpnia 1999 r.